文/凡 戈

    2002年底以来，美国多次要求中国调整人民币汇率。美国在这一问题上的态度最近更趋强硬。2005年4月，美国参议院启动一项立法程序，其中称：如果中国6个月内不调整人民币汇率，将对中国产品征收27.5%的惩罚性进口税。美国财政部长斯诺在国会作证时亦曾指出，确保中国迈向灵活的汇率制度是布什政府打算处理的最重要的国际经济政策之一。

要求人民币升值——美国内政外交的必然选择

    通过人民币升值减少美中贸易逆差

    美国要求人民币升值的直接目的，则是想以此减少美中贸易逆差。近几年，由于美国国内经济低迷，失业率上升，出于国内政治需要，美国屡次对他国进行贸易制裁，贸易保护主义抬头，中国成为美国贸易保护的受害者。2004年，美国共发起6起对华反倾销案，涉案金额13.34亿美元。美国还频繁对中国发起保障措施和特殊保障措施，2004年，国外对华启动的保障措施调查共计9起，全部由美国发起，涉案金额34.3亿美元。国外对华发起的特殊保障调查16起，其中14起由美国发起。 

    导致中美经济摩擦的原因之一是美中贸易逆差不断扩大。按美国商务部统计，2002年，美国对华贸易逆差达1031亿美元，2003年这一数字上升为1240亿美元，2004年又进一步扩大为1620亿美元。

    与过去美日贸易争端相似，如今美国制造业和纺织业等利益集团认为，美中贸易逆差扩大的主要原因是中国低估人民币汇率和采取贸易保护主义措施，强烈要求美国政府和国会在人民币汇率问题上对中国采取强硬态度。虽然美国多数经济学家认为，美国贸易逆差扩大的根本原因是国内储蓄不足和财政赤字的不断扩大，且中美贸易占美国贸易总额不足10%，人民币升值对美国消除贸易赤字的作用十分微弱。但在美国总体贸易逆差不断扩大、中国经济迅速增长的大背景下，中国成了替罪羊，中美间各种经济摩擦有增无减，而人民币汇率则成为矛盾的焦点。 

    在未来一段时期，中国对美出口和贸易顺差仍将保持较大规模，原因在于：首先，中国与美国产业结构和宏观经济结构存在较大差异。美国在80年代中期已从低端的制造业转向了资本密集型产业，目前制造业占GDP的比重不到10%。而中国仍是一个典型的劳动密集型产业集中的国家，在纺织品、玩具、体育用品等低端消费品领域具有很强竞争优势。美国经济以消费为主导，而中国以劳动密集型消费品出口为主，正好满足美国市场的需要；其次，亚洲国家生产链和贸易链的变化使中国成为亚洲地区对美出口的最后一个环节。20世纪80年代中期以前，伴随着亚洲国家经济发展的雁型发展模式，贸易链相对简单，日本以出口中间产品和资本产品的方式不断向东亚各国和地区提供资金和新的生产能力，韩国和我国台湾、香港等新兴工业国家和地区把从日本进口的商品和原材料，经过生产和组装后，转口到发达国家市场。随着中国的对外开放，这一生产和贸易模式发生了很大变化。由于中国在劳动力价格等方面的巨大优势，日本、韩国，台湾、香港等地的企业对华投资规模不断扩大，将高技术产品的零配件出口到中国，进行组装加工后再出口到美国。在这种新的贸易链下，中国大陆对韩国等新兴工业体的贸易逆差在扩大，而对美欧的贸易顺差则在增长。因此，中国对美国的贸易顺差，实际上很大一部分是其他经济体对美国贸易顺差的转移。

    由于上述局面的长期存在，美国要求人民币升值将会成为一个持久的问题。

    促使中国分担美元贬值成本 

    依据经济总量及其所占世界经济的比重衡量，中国不是世界一流经济强国，但其影响力正日益扩大。中国GDP只占全世界的4%，但经济增长对世界经济增长的贡献率则高达20%，并促使世界经济格局和秩序发生新的变化。正是在这一背景之下，美国近年来多次要求中国实行更为灵活的汇率制度，进一步开放市场等，其实质是要求中国分担世界经济调整和美元贬值的成本。 

    在经过20世纪90年代的高速增长后，美国经济从2001年起进入调整期，贸易赤字再次呈扩大趋势，美元亦震荡走低。美国政府为解决国内经济问题，无意改变美元的弱势格局。而上世纪80年代曾在金融上给美国以强大支持的日本，由于多年来经济处于衰退和停滞状态，加之企业深受日元持续升值（1985-1995）之苦，对日元升值处于抵制状态。自2002年初至今，欧元对美元已升值约30%。在此背景下，美国必然会对经济正在崛起的中国施压，要求中国调整汇率，更多地承担世界经济调整和美元下跌的成本。

    消除中国经济崛起所产生的影响

    从1994年人民币汇率并轨之后到1999年间，人民币一直存在着贬值预期。亚洲金融危机期间，中国政府维持了汇率的稳定。2002年以来，形势发生了逆转，国际社会对人民币的贬值预期已被升值预期所替代，并随着美国政府立场的逐步强硬而被不断强化。

    美国要求人民币升值，有其更深远的考量，即防范中国经济迅速崛起所带来的影响。20世纪90年代以来，全球经济一体化程度不断加深，各国在相互依存、相互合作增加的同时，相互竞争也越来越激烈。中国经济的崛起，意味着原有经济格局下的利益分配正在发生变化，使得以美国为首的一些西方国家对此产生某种防范心理。

    历史经验表明，每一个后起的经济强国在发展过程中都曾受到原有经济霸主的防范和遏制，19世纪末英国对德国和美国的态度，20世纪60年代末美国对日本和德国的态度，都是这一规律的体现。美国要求人民币升值同样反映出它对中国经济迅速增长的不安。 

    近几年，中美经贸关系虽然在不断加强，但由于中国对美国经济的依存度远高于美国对中国的依存度，使得这一关系相对脆弱。90年代中美经贸关系是政治关系的润滑剂，有效地防止了两国政治关系可能出现的大倒退，但进入21世纪后，中美经贸关系中的一些冲突被美部分媒体大肆炒作，对中美政治关系产生一定负面影响。“9.11”事件后，美国需要中国支持其全球反恐战略，中美关系好转，但美国右翼和极端保守主义势力仍视中国为最主要“潜在对手”，主张必须在经济上防范中国。此番美国国会通过议案要求人民币升值，在一定程度上也有这种思维方式在作祟。

国际关系理论和国际货币史告诉我们，一国在经济崛起的过程中，随着商品竞争力的增强和贸易顺差的扩大，必然会遇到要求本币升值的国际压力，并对本国的货币政策和贸易政策形成牵制。在今后相当一段时期内，以美国为首的西方主要大国将就人民币升值问题不断施加压力。

美国国内势力向人民币汇率发难的三步曲

     2003年——人民币升值问题成为美国国内政治问题

    1997年亚洲金融危机中，中国顶住压力保持人民币不贬值，受到世界各国称赞。但从2003年起，国际上出现了一股强大的要求人民币升值的势力。除日本外，美国也加入了要求人民币升值的行列。人民币升值与否本来是一个经济问题，现在它开始被演化成美国国内政治问题。2003年7月，来自纽约州的民主党参议员舒默和其他三位参议员致信美国财政部长斯诺，要求财政部调查中国人为调低人民币汇率的做法是否给美国的就业市场造成了冲击。布什政府的一些官员开始要求中国放开人民币汇率，其重要原因就是美国大选，因为他们清楚地知道，美国国内处境艰难的制造业是2004年总统选举的关键所在。而这些人据此攻击中国的理由有两个——2002年中国超过美国一跃成为全球最大的吸引外资国；美国2002年对华贸易赤字达1031亿美元。中国制造业的发展抢了美国人的饭碗。2003年9月，西方国家要求人民币升值的呼声在美国财政部长斯诺访问中国之际达到了一个高潮。此后，美国商务部长埃文斯和劳工部长赵小兰访问中国。派遣商务部长和劳工部长访问中国，是布什政府应对国内批评的举措之一。自斯诺离开北京后，有关人民币汇率问题的争论曾一度渐渐淡出人们的视野。一些海外媒体认为，由于中国在汇率这个问题上态度强硬，中美关于人民币汇率问题的争论最终将不了了之。然而时隔一年后，美国企业再次对人民币汇率发难。

    2004年——“中国货币联盟”开始发难 

    2004年9月9日，美国最大的工会组织劳联-产联组织联合26家纺织、钢铁、农业公司组成“中国货币联盟”（China Currency Coalition），向美国政府提出一份长达200页的文件，要求美国政府根据美国国内贸易法301条款对中国是否操控货币进行调查，并实施制裁。人民币汇率争论呈再次升温之势。

    在劳联-产联组织提出调查中国人民币汇率问题的诉求后仅仅过了几个小时，布什政府就迅速作出回应，拒绝了这个诉求。一份长达200页的报告仅用几个小时就遭到拒绝,这对于美国政府来说并不多见，按照程序，布什政府实际上可以有45天的时间来考虑是否要接受这个申诉。 在布什政府拒绝了“中国货币联盟”的诉求后，美国贸易代表办公室立即发表了声明。其发言人米尔斯称，这项诉求是“鲁莽的”，寻求额外征收40%关税的补救措施将给美国围起高墙，损害美国的出口，破坏美国的就业，危及美国经济复苏。布什政府称那样将使美国“倒退到经济孤立主义中”。

这份诉求被拒并不出人意料。美国四位内阁部长在2004年4月就已经明确表示，不会接受对中国货币问题和劳工标准进行调查的诉求。当时，也是劳联-产联要求美国政府根据美国国内贸易法301条款对中国进行调查，对中国出口到美国的货物课征77%的关税，但几个星期后，这个诉求遭到布什政府否决。随后，布什又否决了另一家劳工组织——“全国制造业联合会”指控中国政府操纵汇率，造成不公平贸易的申诉案。

    有意思的是，在2004年9月的申诉中，这个早前曾参与要求美国政府对中国货币和劳工问题施压的美国“全国制造业联合会”并没有参与“中国货币联盟”的诉求，虽然此前该协会曾对提交这份请愿书表示支持，但后来它收回了支持，他们解释说，这项诉求对政治的关心超过了对货币价值本身的关注，政治色彩越发浓厚，这导致其成员的立场出现了分化，而且中国即将到华盛顿参加七大工业国会议。布什政府不会在这个时候接受审理这项申诉案。

    提出按301条款调查中国的劳工组织认为，中国为了确保出口商品的价格低廉，采取了一整套不公平做法，人为地压低人民币的汇率，使得中国出口商品价格比竞争对手的产品价格便宜了40%，中国还禁止工人成立自由工会谋求公平合理的报酬等。在接到这类诉求后，布什政府有45天的时间来决定是接受还是拒绝这个诉求，如果接受的话，政府将花费一年时间来进行调查，并通过谈判解决，如果谈判不成，就将上诉WTO。 但布什政府仅仅用了几个小时就拒绝了这项诉求。消息传来，民主党候选人克里当即攻击布什政府在保护美国工人方面表现失败；正在外地进行竞选活动的布什回应说，对于诸如与中国贸易的问题，要通过外交手段而不是采取经济孤立主义来解决。而提起诉求的“中国货币联盟”愤怒地质疑布什政府是否看了这份长达200页的报告。

    布什政府拒绝了来自劳工组织的申诉，但为了安抚愤怒的美国工会组织——2004年毕竟是大选年，一位官员称，布什政府追求的是实际效果，美国会继续向中国施压以改革货币制度。他还扬言，如果中国没有实现货币可自由兑换，美国就不会承认中国的市场经济地位。美国财政部发言人尼科尔斯当天也发表声明说，财政部长斯诺相信中国正在采取正确的步骤准备改革金融系统以实施更灵活的汇率制度等等。

    2005年上半年——美国国会在人民币汇率问题上态度趋于强硬

    2005年4月，来自纽约州的民主党参议员舒默提出一项修正案动议：如果中国在6个月内不采取行动调高人民币兑换美元的汇率，美国将对进口的中国产品征收27．5％的关税。舒默和来自南卡罗来纳州的共和党参议员林赛·格雷厄姆为首的议案支持者认为，中国的汇率政策人为地提高美国对华出口产品的价格，降低中国对美出口产品的价格，进而导致美国对华贸易逆差增长。美国不少国会议员都认为，中国政府人为地把人民币汇率跟美元直接挂钩，给了中国出口商品在价格上15％到40％的优势，也就是平均27.5％的优势。修正案的支持者还认为，如果美国与中国就调整人民币汇率进行的谈判失败，征收关税还可以作为后备手段。根据这项修正案，总统如果可证明中国已同意重新调整人民币汇率，则可推迟实施征收关税的措施。参议院外交委员会主席理查德·卢格曾提议搁置这项修正案，但他提出的动议被否决。由于这项修正案附属于至关重要的美国国务院2006年财政支出授权法案，因此有关中国政府操纵人民币汇率的问题，一夜之间变成了参议院议事日程当中的一个中心议题。

    舒默对前来国会山作证的财政部长斯诺说，参议院的表决表明，国会不会无限期等待中国做出调整人民币汇率的决定，也不会容忍布什行政当局在这个问题上继续没有成果。他说：“参议院通过这项法案是对中国的警告，但也是对你的警告。每个赞成自由贸易的人都认为，这是一个非常重要的问题，而且承认它违背了自由贸易的先决条件。除非行政当局能更有效地对付这个问题，否则我们将采取一个更加严厉的解决办法。”

    面对参议院的表决和舒默面对面的指责，财政部长斯诺一点也不示弱，反而指责参议院动作过急。斯诺称：“我认为，你推动这项法案是一个严重错误，它会产生适得其反的效果。我能理解支持这项法案人的心情，其实我也有同感，我们需要朝着市场决定汇率的方向迈进，但问题是，我们怎么能以最佳的方式达到这个目标。你不希望扰乱中国的金融体制，导致又一场东南亚金融风暴吧？”

    斯诺在作证时拒绝把中国政府将人民币汇率跟美元直接挂钩的做法说成是操纵人民币的一种行为，也不说人民币汇率跟美元直接挂钩是造成美中贸易严重不平衡的一个重要原因。这个回答导致了他与舒莫参议员一场针锋相对的辩论。

    最后，主持这场听证会的参议院银行委员会主席理查德·谢尔比说，他本人也认为中国政府在操纵人民币汇率。他投了支持舒默修正案的一票。

    斯诺发表证词后，经过紧急磋商，在参议院多数党领袖比尔·弗里斯特承诺于7月再次对上述措施进行投票后，舒默和格雷厄姆才答应收回这项动议，但要求对他们与其他参议员共同发起的参议院第295号议案进行表决。这项议案要求美国与中国在6个月内就货币问题进行谈判，如不能在此期间达成协议，美国将采取征税行动。参议院财政委员会答应对议案进行审议，不附加修正案。如果财政委员会在6月27日前不进行考虑，该议案将直接提交参议院全院进行两小时的辩论，然后付诸表决。

    与此同时，美国国会众议院也提出了类似的议案。众议院军事委员会主席、来自加利福尼亚州的共和党众议员邓肯·亨特和来自俄亥俄州的民主党众议员蒂姆·瑞安宣布，他们提出了众议院第1498号议案——《中国货币法案》。该案指出，外国政府低估本国货币构成违禁出口补贴，属“操纵汇率”。议案还将为美国国际贸易委员会确定是否出现操纵汇率的情况提供指导。议案规定，如果美国国际贸易委员会裁定中国操纵汇率的情况已发生，同时美国国防部长确定有关产品将被用于国家安全领域，国防部长则不得向中国购买国防类产品。《中国货币法案》现已提交众议院筹款委员会审议。瑞安指出，这项议案获得了“中国货币联盟”的赞同。

在此背景下，布什政府可以说是迫于国会的强大压力才对中国转趋于强硬。5月17日，斯诺向国会递交半年一次的报告，他在其中言辞激烈，但并没有把中国列入“有可能”故意操纵汇率国家名单。该报告本该在一个月前完成，布什政府迟迟没有提交这份报告，很可能是在权衡得失利弊。

    从以上进程可以看出，在美国国内鼓捣对人民币升值施加压力的是某些国会议员以及2004年9月由美国工业界、农业界和劳工组织组成的所谓“中国货币联盟”。布什政府在这一问题上处于两难境地：斯诺一直试图不用过激的言辞向中国施压。他强调，美国应该更多使用“金融外交”来劝说中国采取更加灵活的汇率制，因为这样也符合中国的利益。而一味指责中国，很可能导致中国采取抵触措施；另一方面，如果不对中国施压，美国国会很可能通过立法要求布什政府对来自中国的进口商品采取更严厉的限制措施。需要指出的是，美国的经济学家和其他学界人士在该问题上一般都持有较为客观的立场

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作者单位：中国社会科学院美国研究所